La « Land Borders Law » chinoise, le principe du « fait accompli » dans l’Himalaya ?

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La 13e rencontre sino-indienne entre hauts gradés, qui s’est tenue en octobre 2021, et la 14e, organisée mi-janvier 2022, n’ont pas apporté de résultats tangibles. Avec pour objectif d’apaiser les tensions autour de la Line of Actual Control, particulièrement dans la région d’Hot Springs, la réunion d’octobre n’avait accouché que de déclarations acerbes de part et d’autre, chacune des parties se rejetant la responsabilité de l’échec. Si l’esprit fut meilleur à l’issue de la 14e rencontre, le communiqué conjoint évoquant un échange franc et profond, l’absence d’avancées notables ne signifie pas pour autant que la situation dans l’Himalaya reste figée.

Malgré une volonté affichée de restaurer la paix et la tranquillité autour de la LAC dans le secteur ouest de la frontière sino-indienne, une nouvelle loi chinoise risque de perturber l’ensemble des pourparlers entre la Chine et ses voisins sur la question de la délimitation des frontières. En effet, comme ce fut le cas pour la loi sur les garde-côtes, la nouvelle loi controversée qui définit la « gestion » des frontières chinoises, « Land Borders Law », peut avoir des conséquences aussi bien pour l’Inde que pour le Bhoutan ou le Népal dans cette région.

La Land Borders Law

Adoptée le 23 octobre 2021 par le Comité permanent de l’Assemblée nationale populaire et entrée en vigueur le 1er janvier 2022, cette loi a deux objectifs principaux, assurer la sécurité nationale tout en maintenant des relations amicales avec les voisins de Pékin. Cela concerne 22000 kms de frontières avec 14 pays, dont la Russie et l’Inde, mais aussi le Bhoutan et le Népal. Afin d’harmoniser la gestion de ses frontières, la Chine édicte ainsi plusieurs directives à travers sept chapitres et 62 articles que l’on peut regrouper en quatre points essentiels.

1 – La Chine doit définir clairement ses frontières en y installant régulièrement des bornes frontières, en concertation avec l’État voisin, et dont le format reste à définir,

2 – La défense de la frontière doit être assurée par l’Armée populaire de libération et la Police armée populaire, secondées par les autorités locales qui doivent participer à la lutte contre le franchissement illégal de la frontière, mais également au renforcement du sentiment d’unité nationale. Pour cela, outre l’éducation, la loi prévoit des financements afin d’améliorer les services publics, les conditions de vie des habitants et la construction d’infrastructures.

3 – La clarification du protocole de coopération avec les États voisins dès lors qu’il s’agit de la question des frontières. Fondée sur les principes d’égalité et de bénéfices mutuels, cette coopération peut se faire au sein de comités mixtes, civil et militaire, qui auront pour tâches de négocier le tracé et résoudre les éventuels conflits,

4 – Cette loi ne remet pas en cause les accords précédemment signés par le gouvernement chinois qui s’engage à les respecter.

Cependant, cette loi soulève quelques inquiétudes chez les voisins de Pékin, car elle implique une forme d’appropriation pure et simple des territoires sous son contrôle, par la colonisation et le développement d’infrastructures, la construction de villages, de routes, de ponts ou postes militaires avancés. Cette pratique du « fait accompli » ne concerne pas uniquement les États qui n’ont pas encore défini leurs frontières avec la Chine, soit l’Inde et le Bhoutan. Certaines zones de la frontière sino-népalaise, pourtant clarifiée par un traité et bornée, sont à l’origine de crispations entre les deux pays.

De plus, comment interpréter cette loi alors que depuis les évènements de Galwan en juin 2020, Inde et Chine tentent d’apaiser les tensions dans le secteur ouest, sans pour autant avancer dans la clarification du tracé de la frontière. L’Inde doit-elle prendre acte que la zone située derrière la LAC est considérée par la Chine comme sienne depuis le 1er janvier 2022 ?

Quel impact sur les relations sino-indiennes ?

Comme nous avons pu le constater au fil des Chroniques des tensions sino-indiennes, ce sont bien les évènements autour de la LAC qui définissent en grande partie la relation bilatérale. Malgré des échanges commerciaux qui battent des records et des discussions dans tous les forums auxquels participent les deux géants asiatiques, ceux de l’ASEAN et l’OCS en premier lieu, ce sont les 3488 kms de frontière commune qui définissent l’agenda diplomatique et le ton des pourparlers.

Parallèlement, si les dirigeants politiques indiens ont pris le parti de ne pas commenter les négociations en cours, certains signes montrent que Delhi a pris conscience de ses faiblesses. Alors que la Chine renforce sa présence militaire au Tibet depuis 2017, l’Inde se lance elle aussi dans la construction de nombreuses infrastructures (routes, ponts et bases militaires) afin d’appuyer une stratégie qui reste défensive, à la fois diplomatiquement et militairement. À part la manœuvre préventive autour du lac Pangong en aout 2020 qui avait empêché l’APL de s’implanter durablement au sud du lac, l’Inde évite toutes actions qui feraient d’elle l’agresseur.

Pékin doit également prendre en compte une réforme importante dans l’organisation de la défense du territoire indien, la création de quatre théâtres d’opérations aux missions clairement identifiées. Auparavant, cette tâche incombait à 17 commandements différents (7 pour l’Indian Army, 7 pour l’Indian Air Force et 3 pour l’Indian Navy). Désormais, le Western Theatre command (WTC), basé à Jaipur, sera « en charge » du Pakistan, l’Eastern Theatre Command (ETC), basé à Kolkata ou à Lucknow, assurera la défense du pays contre la Chine. Le WTC et l’ETC doivent travailler en synergie avec le Maritime Theatre command (MTC) et l’Air Defence Command (ADC). Retardés par des tensions entre les différentes armes, les quatre théâtres d’opérations doivent être opérationnels d’ici deux ans.

De plus, alors que les deux parties s’étaient entendues sur le fait que la résolution du différend frontalier n’affecterait pas les populations installées, la Chine, avant la promulgation de sa loi, a débuté en janvier 2021 la construction de plusieurs villages à l’est de la frontière commune, au nord de l’Arunachal Pradesh. Si cet État indien n’a jamais été reconnu par le gouvernement chinois, et que les villages se situent dans sa zone de contrôle, leur présence ne facilitera pas les négociations sur la définition du tracé et tend à démontrer que Pékin pratique la politique du « fait accompli », que ce soit à l’ouest ou à l’est.

Le Bhoutan et le Népal à l’épreuve de la « stratégie du salami »

Tout comme l’Inde, le Bhoutan, enclavé entre les deux géants, n’a pas signé d’accords frontaliers avec la Chine, ses 477 kms de frontière avec elle restant disputés. Afin de trouver une solution, un Memorandum of Understanding (MoU) a été signé entre Pékin et Thimphu le 14 octobre 2021. Celui-ci définit une feuille de route en trois étapes qui doit aboutir à un règlement de la question frontalière. Pékin revendique trois zones à l’ouest du Bhoutan, dont Doklam, trois régions au nord et, depuis juin 2020, une large portion à l’est du pays.

Ce que cherche à accomplir Pékin depuis le début des négociations en 1984, c’est de contrôler certains territoires qui lui donneraient un avantage stratégique contre l’Inde. Par exemple, la zone de Doklam n’est pas importante pour le Bhoutan, mais elle l’est pour l’Inde, car elle permet de surveiller le corridor de Siliguri. D’où les tensions sino-indiennes en juin 2017 avec Doklam comme enjeux alors que la Chine y construisait une route.

Cette affaire rappelait que l’Inde surveillait de près son « petit » voisin et n’hésitait pas à intervenir sur son territoire. L’échec des négociations sino-bhoutanaises en 1995, alors que les deux parties semblaient sur le point de parvenir à un accord, laisse à penser que l’Inde fit pression sur Thimphu. En conséquence, en 1998, la Chine et le Bhoutan signèrent un accord pour geler le tracé jusqu’à la reprise des négociations.

Néanmoins, comme l’a démontré Doklam, cela n’a pas empêché Pékin de bâtir des infrastructures dans les zones qu’elle revendique. À l’ouest, après l’été 2017, la Chine a simplement modifié le tracé de la route puis construit un village sur la rivière Mochu, tout cela en territoire bhoutanais. Au nord, depuis 2015, elle a construit tout un réseau de ponts, de routes et d’avant-postes militaires. Ainsi, malgré un MoU et une feuille de route, il est probable que Thimphu subisse elle aussi la politique du « fait accompli », d’abord l’ouest, puis le nord, puis l’est.

Loin d’être assuré du soutien de l’Inde en cas de conflit, les positions indiennes au Sikkim lui permettant de prendre à revers toutes avancées dans le corridor de Siliguri, la compétition sino-indienne laisse peu d’options au Bhoutan et un accord avec la Chine pourrait lui être, malgré tout, profitable en termes d’investissements et du développement du tourisme.

Le Népal, qui a pourtant conclu un accord frontalier avec la Chine en 1961 et érigé 99 bornes en 1963 pour matérialiser la frontière, se retrouve dans une situation particulière. En effet, après avoir négligé l’entretien des bornes ni avoir organisé des patrouilles régulières, le gouvernement népalais a constaté des incursions régulières de la Chine dans sept des quinze districts frontaliers. Par exemple, dans le district d’Humla, Pékin a bâti plusieurs infrastructures tandis qu’une mission parlementaire népalaise constatait que des bornes endommagées avaient été remplacées par la Chine, mais également déplacées en territoire népalais.

Connus depuis une mission d’inspection commune qui a commencé en 2006, ces problèmes n’avaient, jusque-là, pas été soulevés par le gouvernement népalais, mais la nouvelle loi chinoise pourrait représenter un nouveau défi pour le Népal. Proche de la Chine, ayant pris ses distances avec l’Inde et dépendant économiquement de Pékin, Katmandou risque, là aussi, de subir la politique du fait accompli.

Ainsi, l’échec des pourparlers à l’ouest de la frontière sino-indienne ne fige par la situation pour autant. Estimées à 60000 hommes de part et d’autre de la Line of Actual Control après Galwan, les forces en présence seraient aujourd’hui plus proches des 100000 soldats, et ce, malgré des conditions extrêmes, la Chine ayant même déployé des « robots » dans les zones où l’hiver est le plus rigoureux.  Alors que se développe autour de la frontière tout un réseau d’infrastructures, la Land Borders Law fait peser un risque sur les négociations. Que ces dernières restent dans une impasse alors que la militarisation de la zone s’accélère et qu’un nouveau Galwan n’est pas à exclure…

Pour aller plus loin:

Land Borders Law of the People’s Republic of China, NPC Observer, octobre 2021.

NPCSC Adopts New Laws on Family Education and Land Borders, Amends Audit Law & Authorizes New Regulatory and Military Reforms, NPC Observer, octobre 2021.

Sinha Deepak, Military leadership: In the eye of storm, ORF, octobre 2021.

India kicks off groundwork for four integrated theatre commands, Time of India, septembre 2021.

Shivamurthy Aditya Gowdara, Harrying the Himalayas: China’s land borders law and its implications for Nepal and Bhutan, ORF, décembre 2021.

NC lawmaker-led team reports Chinese encroachment in Humla, Himalayan Times, octobre 2021.

Study panel says ‘there are issues’ along Nepal-China border in Humla, The Kathmandu Post, Octobre 2021.

China replaces ‘soldiers with robots’ in Tibet as soldiers ‘fleeing’ in harsh winters, Wion, décembre 2021.