Dans sa volonté de conclure rapidement un accord commercial et d’investissement avec la Chine, alors que celui sur le Brexit n’était toujours pas achevé, l’Union européenne a-t-elle mis trop rapidement de côté des facteurs qui pouvaient bloquer le processus de ratification ? Était ce un moyen de faire pression sur Londres pendant une phase critique des discussions ou simplement la volonté de la part de Bruxelles d’en finir avec des négociations débutées avec la Chine presque sept ans auparavant (janvier 2014). Alors que le Parlement européen devait s’engager dans un processus de ratification à l’issue incertaine, un rapport du Polish Institute of International Affairs commandité par un groupe parlementaire allait se révéler très critique envers le CAI, du point de vue économique et du point de vue politique.
Des gains commerciaux marginaux ?
Du point de vue économique, de nombreuses procédures que le CAI était censé mettre en place pour que cet accord soit profitable aux deux parties existaient déjà. Le marché chinois restait toujours difficile d’accès, en particulier dans le cas d’IDE européens visant des domaines sensibles, non couverts par l’accord comme le cyber, et qui pouvaient être bloqués par Pékin pour des raisons de sécurité nationale. Le volet sur le respect du droit des travailleurs ou des questions environnementales ne comportait aucun mécanisme contraignant avec seulement la promesse faite par Pékin de rejoindre la convention internationale sur le droit du travail, mais sans qu’un calendrier précis soit défini. Cependant, il ouvrait aux entreprises européennes certains marchés porteurs, comme les véhicules électriques à condition d’avoir une capacité d’investissement suffisante. Il devait également apporter un peu de transparence sur les subventions que l’État chinois verse aux entreprises qu’il détient ou celles accordées à des compagnies privées. Bien sûr, le marché européen s’ouvrait largement aux compagnies chinoises en contrepartie.
L’accord semblait ainsi à l’avantage de la Chine, mais il pouvait être, pour la Commission européenne, une étape marquante dans son objectif de cadrer ses relations commerciales avec Pékin afin de les rendre plus équitables. Un dessein qu’elle poursuit depuis plusieurs décennies et que l’honeymoon entre 2003, année de l’affaire irakienne, et 2005, avec les déchirements européens autour de la levée de l’embargo officieux sur les armes, pouvait laisser entrevoir, avant les contentieux autour du cycle de Doha.
Et une cécité d’une partie de l’UE ?
Politiquement, plusieurs éléments régulièrement condamnés par les institutions européennes, en particulier par le Parlement européen, et les États membres n’étaient pas nouveaux. La détérioration de la situation à Hong-Kong avec la réforme de la loi électorale, la nouvelle loi sur la sécurité nationale, la refonte du système éducatif et où la répression contre des opposants prodémocratie avaient été largement mise en lumière dans les rapports annuels de l’UE sur la situation à Hong Kong. Tout comme les soupçons de violation des droits de l’homme dans la province du Xinjiang contre la minorité ouïghoure, la posture agressive de Pékin en mer de Chine méridionale ou les accusations formulées contre la Chine d’avoir couverte et minimisée le début de la pandémie de Covid-19.
Dans ces conditions, que l’Union européenne, par l’intermédiaire de la Commission et du Conseil, s’engage avec la Chine dans cet accord a sérieusement entaché l’image d’une organisation régionale qui se voulait le chantre de la défense des droits de l’homme, du respect du droit international et d’un renforcement des liens transatlantiques avec l’Amérique post-Trump. Mais la Chine n’est pas le Myanmar de la junte et, plus qu’un succès diplomatique pour l’Union européenne, ce fut un succès pour la diplomatie chinoise, peu de temps après la conclusion du Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP).
Décembre 2020, c’est aussi le mois du GHRSR
C’était sans compter sur un autre dispositif adopté lui aussi en décembre 2020 par le Conseil européen, le Global Human Rights Sanctions Regime (GHRSR), qui permettait au Conseil d’imposer des sanctions ciblées sur des entités ou personnalités tenues comme responsables de violation des droits de l’homme. Le 22 mars 2021, alors que le Parlement européen devait encore ratifier le CAI, le Conseil européen imposa des sanctions contre quatre ressortissants, et une entreprise chinoise, accusés d’exploiter et de persécuter la minorité ouïghoure dans la province du Xinjiang. Le Royaume-Uni, les États-Unis et le Canada appliqueront rapidement les mêmes sanctions.
Concrètement, il est interdit à toute compagnie européenne de financer quelques activités que ce soit qui impliquerait l’entreprise ou les personnes visées, de geler leurs avoirs situés sur le territoire européen et leur interdire l’entrée dans l’UE. Le même jour, la Chine répliqua en sanctionnant plusieurs responsables européens, au sein des institutions européennes et des parlements nationaux, mais également des Think-tanks et des universitaires, leur interdisant le territoire chinois et tout commerce avec la Chine. Dès le 23 mars, Reinhard Bütikofer, président de la délégation pour les relations avec la République populaire de Chine au sein du Parlement européen, sanctionné par Pékin, réitéra ses accusations et signa avec plusieurs parlementaires une déclaration appelant l’Union européenne à maintenir la défense des droits de l’homme au cœur de sa politique étrangère.
20 mai 2021, la résolution du Parlement européen
Malgré l’ambiance délétère, alors que le climat n’était pas jugé propice pour que l’accord soit ratifié dans ces conditions même si la Commission démentait toute pause, le Parlement européen organisa pour le 20 mai le vote d’une résolution destinée à rappeler une nouvelle fois ses positions. La résolution comportait des éléments essentiels, évoquant le cas des sanctions chinoises à l’encontre de responsables européens (C, D, E) et le Comprehensive Agreement on Investment (J), mais aussi, de manière diffuse à travers la résolution, on peut y retrouver toutes les inquiétudes exprimées par le PE depuis que l’Union européenne s’est engagée dans un partenariat approfondi avec la Chine. C’est-à-dire à partir des communications de la Commission européenne sur la Nouvelle Stratégie Asiatique en 1994 et sur la Chine en 1995 (Une politique à long terme des relations entre la Chine et l’Europe) et 1998 (Vers un partenariat global avec la Chine). (Voir ma thèse désormais en libre accès, chapitre 2-A et 4-C sur les relations UE-RPC-Taiwan pour plus de détails sur cette période).
Sans surprise, le Parlement adopta la résolution dénonçant le comportement de la Chine, 599 des 687 députés européens votant contre. Ainsi, officieusement « en pause » depuis le début du mois de mai, désormais, un vote du Parlement européen sur la question du CAI dépendra, a minima, de la levée des sanctions.
Les conséquences pour l’UE, revers ou opportunité ?
Pour l’UE, au-delà d’une reprise hypothétique du processus de ratification, cela implique de clarifier la politique extérieure qu’elle souhaite mener, car c’est bien le Conseil, par le dispositif GHRSR, qui a décidé d’établir des sanctions contre des personnalités chinoises. Alors que le Parlement européen était régulièrement en première ligne quand il s’agissait de condamner l’attitude de certains dirigeants chinois, et de subir l’ire de Pékin, il n’est, cette fois, pas à l’origine des tensions. Le même mois, être d’accord « sur le principe » pour un accord global sur l’investissement tout en créant un dispositif permettant de sanctionner plus facilement les responsables d’atteintes aux droits de l’homme a soulevé quelques questions quant à l’objectif premier que l’UE souhaitait défendre. Celui des droits de l’homme et du respect du droit international ou alors la promotion de la Politique Commerciale Commune.
Cette pause dans la ratification peut lui être bénéfique tandis que la posture chinoise se durcit en mer de Chine méridionale alors que l’UE souhaite définir une stratégie commune pour l’Indopacifique, une stratégie qui devra inévitablement prendre en compte les nouvelles lois maritimes chinoises, incompatibles avec la vision du droit international défendu par l’UE et l’UNCLOS. Ainsi, plutôt qu’un CAI, et à l’image d’un RCEP, l’UE pourrait conclure un accord économique avec ses partenaires asiatiques, le Japon, l’Inde, l’Australie et l’Indonésie. Malgré les contentieux économiques historiques et les difficultés rencontrées à l’OMC que l’UE peut avoir avec certains d’entre eux, la relation commerciale UE-Chine n’en est pas exempte.
Ce dont nous pouvons être certains, c’est que la relation sino-européenne est de nouveau à un tournant.
Pour aller plus loin (en anglais) :
Chinese counter-sanctions on EU targets.
En français
L’UE adopte un régime mondial de sanctions en matière de droits de l’homme.
Commission européenne, Vers une nouvelle stratégie asiatique, 1994.
Commission européenne, Une politique à long terme des relations entre la Chine et l’Europe, 1995.
Commission européenne, Vers un partenariat global avec la Chine, 1998.